在“依法行政”的视角下探寻城市综合行政执法问题

山西隆德晟律师事务所 周立云

【摘要】二十一世纪以来，随着我国经济和城市建设的快速发展，尤其是在“一带一路”战略指导下，我国西部地区的城市来新的发展机遇，市容市貌也大为改观。当城市形态、结构、布局、装备水平发生根本性变化之后，城市管理的矛盾日益显现出来。本论文试图利用相关文献、网络、实际调查数据和信息，结合笔者所在城市——山西省长治市综合执法体系进行分析研究，进一步完善城市管理综合执法体制及运行机制，为促进城市管理综合执法管理法制化、规范化、信息化提出有效的建议。

【关键词】 城市管理 综合执法 问题研究 破解思路

随着城市化和城市管理的发展，西方率先出现了城市管理理论的研究，与西方城市管理理论相比，我国城市管理理论的发展相对滞后。近年来我国政府职能发生的转变，按照政企分开、社政分开分开的原则，撤销了部分政府，同时也对城市管理综合执法体制进行了初步改革。

一、厘清城市管理相对集中行政处罚权与综合执法的概念和关系

首先，相对集中行政处罚权制度是《行政处罚法》第十六条规定确立的一项法律制度。所谓相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。该制度并不是一项新型的行政处罚类别，它只是规范和变更了行政处罚的主体，其核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使①。目前笔者所在的山西省有一些城市已开始实践如太原市、大同市、临汾市等，长治市城区政府2016年在城区市容监察队的基础上组建了城区综合执法局，将国土、住建、公安等机关的部分职能划转至综合执法局（但该局设置尚未批准）。

其次，城管综合执法是指行政机关及其行政执法人员在城市管理领域里为了实现行政管理目的，以法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的事务采取措施并影响其权利义务的行为②。

再次，城管综合执法与城管相对集中行政处罚权应当是两个的概念，行政综合执法比相对集中行政处罚权的概念要大一些，其不仅限制在行政处罚中，而且包括所有可以集中的行政行为，如行政管理、行政执法行为等；行政综合执法的概念应当包容了相对集中行政处罚权的概念，然而在行政法治实践中常常没有将两者做严格区分，习惯上仍把城市管理相对集中行政处罚权称作城市管理综合执法。从2001年以后基本上使相对集中行政处罚权有了确切的内涵且形成了一个比较规范的法律用语③。执法实际中仍然将城市管理相对集中行政处罚权称作城市管理综合执法。

二、城管综合执法中存在的问题

(一)综合执法主体地位不明确

按照行政立法的规定，行政主体是指依法享有权力，能以自己的名义实施行政管理并能独立承担相应法律责任和后果的组织。成为行政主体需同时具备以下要件:，具有行政职权并拥有部分行政执法权力；第二，能以自己的名义实施行政行为；第三，能够独立承担法律后果。据此作为城管综合执法部门也必须具备以上要件，否则将是不适格的行政主体④。从《行政处罚法》第十六条来看，行政处罚权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合法性的是集中处罚权，但没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以规范其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立若没有经过这些程序则不能够认为是合法的行政主体。经笔者查询、调查发现在西部绝大部分城市存在城管的设立不通过立法程序的现象，以长治市为例，也只是成立了受长治市城区人民政府委托执法的市容监察大队（该单位为事业单位）。2016年长治市城区人民政府欲组建综合执法局，在未按法定程序设立的情况下即向社会公开招聘了的执法人员（暂称之为协勤人员）。在今年长治市开展的如火如荼的五道五治活动中，的拆除非法建筑的活动就是由这些人员协助国土、住建部分进行。

(二)城管综合行政执法法律依据不足

虽然城管执法有《行政处罚法》、《行政强制法》以及其他法律法规的授权，但到目前为止并没有一部法律法规专门对城管的执法范围进行明确规定。这不仅使行政执法范围缺乏稳定性，而且也增加了城管执法者在执法过程中的随意性。在山西省去年进行的“六权治本”中，对于城管执法的权限进行了梳理和规范，同时要求省级以下的规范性法律文件不得作为城管执法的法律依据，由此造成原本可以依据地方政府制定的规范性法律文件处罚的违反市容和环境卫生管理的行为，没有在法律、法规及规章中进行规定而无法实施处罚，由此也缩小了城管执法的法律适用范围，造成“想管而不能管”的局面。

除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政处罚法》在处罚程序上有两个缺陷：一是暂扣或没收行政相对人的私人财产后，是否开具清单没有严格规定;二是对没收的财物如何进行处理，也没有加以规定⑤。

（三）城市管理综合执法程序不规范

目前《行政处罚法》是现阶段城管执法的主要依据，依据该法规定行政主体必须依程序合法做出具体行政⑥。在依法行政的要求下，程序公正发挥着不可替代的作用。严格规范城管执法程序，控制执法权力行使过程，是完善城管执法路径之一，如果城管没有严格按照法定的执法程序进行执法，其执法过程势必直接影响着行政相对人。在实际执法中，一些地方的城管在没有相关法律文件情况下，就可以对行政相对人的私人财产乱罚乱扣乱砸乱弃；有的城管开具“大头小尾”的罚款票据从中牟利；有的对罚款讨价还价；有的原本可以采取说服教育措施的为了完成任务直接以罚款了事。这表明城管在执法过程中程序违法、人为剥夺当事人财产的权利具有随意性，严重损害了我国城管的社会形象。同时由于长期以来城管执法存在的“重实体、轻程序”问题，导致城管执法机关及工作人员缺乏严格规范程序意识。

(四)城管执法职权不清

我国城管拥有比较集中的混合型行政处罚权利，但是在许多领域仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么都不管、要么都想管，重复执法、多头执法的现象屡屡发生。例如，在城市区划内设置广告的综合执法，涉及到多个部门有查处的职权，包括工商局、市政、城市市容环境卫生主管部门、园林局等，由于相关法律、法规或地方政府文件尚未把相关权能划归城管部门，导致多头管理的结果发生⑦。之所以出现这种现象，是因为在我国城管执法职责缺乏一个统一的职责体系，尤其缺少一个职责的顶层设计，以致城管部门与各部门之间会出现职权分配不清的情况。

（五）城市管理综合执法机制不顺

按照国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发【2000】3号）规定：“试点城市集中行政处罚权的行政机关应当作为本级人民政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设或下设机构” ⑧，但在实际中城管部门隶属城市管理局的一个下属单位，降低了城管综合执法机关的行政层级，不利于行政执法权的行使。同时由于城管部门与交通、公安、文化、环境、规划等其他机构之间缺乏有效的协调机制，影响了城管功能的有效发挥。

（六）城管综合执法人员的素质偏低，执法能力不强

由于受到行政编制的限制，许多地方的城管执法人员的身份定位不一，有公务员编制、有事业编制还有临时聘用的人员。这些人员身份背景、文化素养、教育水平良莠不齐、法律知识欠缺，导致执法水平较低甚至发生暴力执法的情况。近年来不断出现的暴力执法和暴力抗法报道，充分说明城管执法队伍缺少专业化、职业化、文明化，这不仅对公民权利造成侵害，而且也严重损害了行政机关的形象。此外，政府在专业设备、信息化、智能化建设及执法人员培训等方面的财政经费投入不足，严重影响了城市管理执法的效果。

三、完善城市管理综合执法的具体对策及思路

(一)城管执法主体资格合法化

针对目前城管执法部门的法律地位模糊，执法过程中缺乏具体的执法依据的问题，需要出台一部有关城管执法的具体法律。只有从法律的角度来确定城管的行政主体资格，才能树立城管执法机关的威信，才能得到行政相对人的认同，有利于执法过程顺利地进行，减少部门间的推诿扯皮，提高执法的统一性、自主性、合法性和高效性。

(二)健全城管综合行政执法的法律依据和制度

人们对城管执法的质疑大多来自于行使行政职权没有明确的法律依据，《行政处罚法》针对集中行使行政处罚权的概括性规定导致综合执法工作出现执法缺乏统一性和规范性、法律适用冲突不断、执法活动受限等一系列问题。为此，应尽快制定《城市管理综合行政执法法》，对执法主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行具体规定⑨。同时对于城管综合执法机构来讲，也应逐步完善相应的管理制度，如公开制度、告知制度、听证制度、陈述申辩制度、重大疑难案件讨论制度、实效制度、案卷归档制度等等，从而明确规范城管执法部门的执法活动，有效保障行政相对人的合法权益。

（三）规范城管执法程序

在行政法框架中，程序法是实体法的保障，程序合法才能保证实体性行政行为的合法，继而才能保证行政主体自身执法行为的合法，进而才能从法律上维护行政相对人的合法权益。城管在执法时，必须有事前的准备程序、执法程序和执法后的救济程序。，城管执法需要及时告知行政相对人相应的自由和权利；第二，城管执法过程中，必须接受来自各方面的监督和检查，公开执法行为和过程；第三，城管执法做出时，行政执法主体需要告知行政相对人有相关的救济权利和具体的救济程序等。我国部分城市都在积极制定相关切实可行的集中行政处罚权的办法和制度，如2014年2月1日起施行的《宁波市人民政府关于修改〈宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法〉的决定》、2014年1月河北省政府下发的《关于同意平泉等八县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。这些规范集中行政处罚权的实践对其他各省市都有一定的借鉴意义⑩。

(四)整合规范城管执法职权

城管部门的权力主要是其他行政部门的一些权力的集合，属于一种聚合性或者说是混合性的权力。城管在执法过程中经常会出现执法权力的不明确，与原拥有该权力的执法部门产生权力行使的纠纷和冲突，而执法的依据又散落在20多部各种法律和法规之中。针对目前由于综合执法机构与职能部门划分不彻底所造成的职责交叉和多头执法的弊端，在整合城市管理综合执法部门职能时，必须将职能划转彻底，要依职权切割，减少单项职能的划转。只有严格界定包括城管执法机构在内的各部门职权，才能消除推诿、扯皮的弊端，避免行政执法中不作为、乱作为等消极现象的发生。

(五)完善城管执法的协调机制

由于城管综合执法的范围广而执法手段相对缺乏，因此在查处一些违法行为时导致执法任务无法完成，这时需要加强城管与其他职能部门的协调和配合，如在处理暴力抗法的事件中，城管部门应积极与公安部门配合，由公安机关及时采取有效的控制措施，全面协助城管执法工作的顺利完成。

（六）改变工作作风，提高城市管理综合执法的能力

在城管综合执法中要善于改进执法方式，重视街道、社区及居委会在城管综合执法中的作用，充分发挥这些组织的功能、责任和积极性，共同搞好城市的建设和管理。同时要加大财政投入，改变目前执法机关执法装备落后、技术含量低的现状，要增加对城管信息建设的投入，开发针对城管工作的软件、网络信息平台、档案管理软件和投诉处理软件、人事财务管理软件，有效整合各种城市管理力量。需要特别强调的是，一定要增加对执法人员的法律培训，在执法人员的准入、奖惩、业务考核等方面制定严格的管理制度，要根据执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训，以适应现代行政管理发展的需要。

随着中西部城市经济的迅猛发展和崛起，西部城市现代化进程的日益加快，城市规模和建设也不断创造了新的奇迹。城市管理是伴随着城市化而产生，城市化的进程日益加快，城市管理所面临的变革也越来越多、越来越复杂，所承担的责任也越老越大。城市管理综合执法是我国依法行政的必然举措，是符合我们依法治国精神和和谐社会建设的要求。完善城市管理综合执法体制改革，集约社会管理资源，倡导构建“全民城管意识”，扩大“全民城管”的影响力和号召力，我们的责任任重而道远。

注释：

①李正想《上海城市管理综合执法体制改革研究》.华东师范大学.2006.9

②吴新叶《城市管理体制的模式及发展趋势——城市管理》（第六期）2002年

③Qwen E.Hughes著《公共管理导论》（第二版），中国人民大学出版社，2004年11月

④王毅《城市管理法学丛书（之三）》，东北师范大学出版社，2000.9

⑤中国行政管理学会深化行政改革课题组《深化行政管理体制改革的理论与实践----中国行政管理》2003年第3期

⑥《行政处罚法》1996年

⑦吴刚《创建和完善新型城市管理行政执法体制》2005年

⑧《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发【2002】56号）2002.7

⑨戴志刚《关于城市管理相对集中行政处罚权问题的探讨——城市问题》2002年第3期

⑩刘勇 《长沙县城市管理综合行政执法的问题及对策研究》2016年4月