什么是行政规范性文件

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

行政规范性文件制发存在的现象

近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但同时还存在乱发文、出台“奇葩”文件的现象 ，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，进而损害了政府公信力，不利于法治政府的建设。

行政规范性文件的合法性审核

为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，国务院办公厅发印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》[国办发（2018）37号]《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》[国办发（2018）115号]。我省相继颁布了《山西省人民政府法制办公室关于进一步加强规范性文件合法性审查工作的意见》《山西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》，我市则出台了《长治市人民政府办公厅关于进一步加强规范性文件合法性审查工作的通知》。上述文件明确了行政规范性文件的范围、制发程序、合法性审核的程序要求、责任追究及监督机制。

行政规范性文件的范围

01除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

02行政机关转发、实施上级行政规范性文件时，提出的具体措施或者补充意见对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的。

03行政机关内部管理制度、文件规定等不属于行政规范性文件。

行政规范性文件的制发程序

01认真评估论证。全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。

02广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。

03严格审核把关。建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。

04坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

05及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

合法性审核

01审核范围：

行政机关依法履行职能制定的规范性文 件,凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的,均要纳入合法性审核范围。

以下不纳入审核范围：

（一）对本机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查等规范自身行为方面的文件；（三）为明确各内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件；（四）公示法定的办事流程、办事指南、办事时限等事项的便民通告；（五）行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪 要、工作方案、工作计划、请示报告,以及表彰奖惩、人事任免、合作 协议、技术标准、技术规范和技术操作规程等文件；（六）其他不属于行政规范性文件的行政机关内部管理制度、文件规定等。

02审核内容：

（一）制定主体是否合法,严禁以临时机构、议事协调机构、部门派出机构和部门内设机构名义制定规范性文件;（二）是否超越制定机关法定职权,严禁在规范性文件中对党委、人大、法院和检察院等职权范围内的事项作出规定;（三）是否符合宪法、法律、法规、规章和政策规定;（四）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项,增加办理行政许可事项条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;（五）是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务,侵犯公民人 身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形;（六）是否存在 没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;（七）是否违法制定含有排除或限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等。

03审核需提供的材料：

（一）部门主要负责人签署的报送审查的公函；（二）行政规范性文件文本；（三）行政规范性文件的说明；（四）制定行政规范性文件依据的法律、法规、规章和相关政策文件；（五）相关部门的书面意见及采纳情况说明；（六）部门法制机构审查意见；（七）部门法律顾问意见；（八）其他有关材料。

涉及市场体系建设的，还需提交公平竞争审查意见；不涉及市场体系建设的予以说明。

04审核期限：

合法性审核时间从审核机构接到审核材 料之日起,一般不少于5个工作日,情况复杂的可适当延长审核期 限,但最长不超过15个工作日。

第三方力量

行政机关应当依托法律顾问或邀请相关专家参与审查工作，借助第三方力量提升行政规范性文件的质量。

行政规范性文件的附带性审查

法律依据

《行政诉讼法》

第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

第六十四条 人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

审查内容

规范性文件应当从主体、职权、内容、程序四个方面进行附带审查。主体合法，关键在于审查该规范性文件所针对的事项是否属于该制定主体的主管范围。超越法定职权，关键在于审查其是否行使了应当由其他主管部门、上级部门或者立法部门等行使的法定权限，是否超越了其法定的职权范围。内容合法，主要从其具体规定是否符合上位法、制定目的是否正当、是否符合法律的基本原则、是否有事实依据等角度进行审查。程序合法，主要指制定时是否履行了法定程序或者遵循了正当程序的要求。

审查结果

不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

对行政规范性文件的合法性审核，从事后的附带性审查到事前的合法性审核，有利于源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于法治政府的建设，为全面推进依法治国提供法治保障。